Governance Multilivello e partecipazione nel PNACC

Il PNACC descrive il cambiamento climatico come un fenomeno trasversale che richiede il coordinamento tra livelli di governo, l’integrazione delle politiche settoriali e il coinvolgimento dei portatori di interesse. Per questo motivo il PNACC opera su due livelli: da un lato costruisce una cornice nazionale di governance, dall’altro fornisce metodologie per l’attuazione dell’adattamento a livello regionale e locale attraverso l’Allegato I (“Metodologie per la definizione di strategie e piani regionali di adattamento ai cambiamenti climatici”) e l’Allegato II (“Metodologie per la definizione di strategie e piani locali di adattamento ai cambiamenti climatici”).

Il cuore istituzionale del Piano è rappresentato dall’Osservatorio nazionale per l’adattamento ai cambiamenti climatici, articolato in tre componenti. Il Comitato svolge funzioni di indirizzo e coordinamento ed è composto da rappresentanti dei Ministeri, delle Regioni e degli enti locali. La Segreteria tecnica, costituita dal personale del Ministero dell’Ambiente e dell’ISPRA, assicura il supporto tecnico-scientifico alle attività dell’Osservatorio. Il Forum rappresenta invece lo spazio dedicato al confronto con associazioni ambientaliste, organizzazioni della società civile, università, imprese, sindacati e altri portatori di interesse, con l’obiettivo di favorire la diffusione delle conoscenze, il dialogo e la partecipazione al processo di adattamento. Tra gli strumenti operativi previsti dal Piano figura, inoltre, la Piattaforma nazionale sull’adattamento ai cambiamenti climatici, sviluppata da ISPRA per mettere a disposizione dati, informazioni e strumenti di supporto alle decisioni.

Accanto alla governance nazionale, il PNACC individua i soggetti chiamati a partecipare all’attuazione del Piano. Il Ministero dell’Ambiente coordina il processo, gli altri Ministeri integrano l’adattamento nelle rispettive politiche di settore, l’Osservatorio svolge funzioni di coordinamento e monitoraggio, mentre Regioni, Province autonome, Comuni e ANCI sono responsabili della pianificazione e dell’attuazione territoriale. Il Piano sottolinea inoltre la necessità di integrare progressivamente l’adattamento negli strumenti di pianificazione esistenti, secondo il principio del mainstreaming, evitando la frammentazione tra livelli di governo e tra politiche settoriali.

L’Allegato I traduce questi principi nella scala regionale. Il primo passo consiste nel costruire il sistema di governance, individuando il quadro normativo di riferimento, definendo ruoli, responsabilità, meccanismi di coordinamento e risorse disponibili prima ancora di selezionare le azioni di adattamento. La predisposizione della strategia e del piano regionale comprende anche il coinvolgimento degli stakeholder e la definizione di un processo continuo di monitoraggio e aggiornamento. L’impostazione metodologica proposta mira a favorire il passaggio da una gestione prevalentemente reattiva delle emergenze a una pianificazione preventiva basata sulla conoscenza dei rischi climatici.

L’Allegato I fornisce alcuni esempi di governance collaborativa applicati alla gestione del territorio. Tra questi figurano i Contratti di Fiume, descritti come processi di programmazione negoziata e partecipata attraverso i quali amministrazioni, portatori di interesse e comunità locali definiscono una visione condivisa del bacino idrografico, individuano obiettivi e azioni comuni, stabiliscono responsabilità, tempi e risorse finanziarie e formalizzano gli impegni attraverso la sottoscrizione del Contratto di Fiume.

Lo stesso allegato dedica un approfondimento alla Foresta Modello, un modello di gestione forestale fondato su partenariati volontari tra soggetti pubblici e privati, sulla gestione condivisa dei conflitti e sulla partecipazione degli attori locali alla definizione delle strategie di tutela e valorizzazione del patrimonio forestale. Le esperienze italiane della Foresta Modello Arci-Grighine (Sardegna) e della Foresta Modello delle Montagne Fiorentine sono richiamate come esempi di governance collaborativa applicata anche alla prevenzione degli incendi e alla gestione dei rischi connessi ai cambiamenti climatici.

L’Allegato II, seppur molto simile all’allegato dedicato alle regioni, sviluppa ulteriormente il tema della governance locale dedicando ampio spazio al funzionamento degli enti locali e al coinvolgimento delle persone nei processi decisionali. Il documento sottolinea che l’adattamento non riguarda esclusivamente gli uffici ambientali, ma coinvolge urbanistica, lavori pubblici, mobilità, protezione civile, salute, servizi sociali e bilancio. Secondo l’Allegato II, prima ancora di elaborare il piano locale, l’amministrazione è chiamata a costruire una struttura organizzativa stabile, coordinare gli uffici e individuare gli attori del territorio da coinvolgere nelle diverse fasi del processo. A questo scopo l’Allegato II propone strumenti per la mappatura degli stakeholder e richiama la scala della partecipazione di Arnstein articolata in livelli progressivi di coinvolgimento (informazione, consultazione e partecipazione alle decisioni) e relativi metodi partecipativi.

Per supportare le amministrazioni pubbliche nella progettazione dei processi partecipativi, l’Allegato II presenta un repertorio di tecniche utilizzabili in funzione del grado di coinvolgimento atteso e del tipo di pubblico da coinvolgere. Tra queste figurano workshop, focus group, tavole rotonde, conferenze e assemblee cittadine. L’Allegato II sottolinea inoltre che un piano locale efficace dovrebbe interrogarsi non solo sui rischi climatici da affrontare, ma anche su quali soggetti risultino maggiormente esposti agli impatti e su come le misure di adattamento incidano sul territorio. In questa prospettiva la partecipazione viene presentata come uno strumento utile a migliorare la qualità delle decisioni e ad accrescere la condivisione delle strategie di adattamento.

Domanda guida 

L’attuale sistema di governance è adeguato ad affrontare una sfida trasversale e territoriale come l’adattamento climatico?

Domande specifiche 

• Come migliorare il coordinamento tra amministrazione centrale, Regioni ed enti locali?  
• Quali competenze e responsabilità dovrebbero essere maggiormente chiarite?  
• Quale ruolo dovrebbero avere le città metropolitane e i Comuni nell’attuazione del PNACC?  
• Come garantire continuità alle politiche di adattamento oltre i cicli politici e amministrativi?  
• Quali strumenti possono favorire una partecipazione significativa di cittadini, imprese e società civile?  

Domanda orientata all’azione 

Quale cambiamento organizzativo o istituzionale ritieni prioritario per rendere più efficace l’attuazione del PNACC? 

Domanda finale trasversale a ogni tema

Guardando al PNACC nel suo complesso, quale ritieni sia oggi il principale ostacolo alla sua attuazione e quale la maggiore opportunità per accelerare il percorso di adattamento dell’Italia?